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    浅析多元化调解格局中如何发挥法院的主导地位
    来源:     时间: 2011.11.25

    浅析多元化调解格局中

    如何发挥法院的主导地位

    董敏李翔

     

    近年来,伴随着经济社会的发展、人民群众权利意识的提高,进入法院的纠纷越来越多,纠纷的化解难度也越来越大,法院审判工作面临着诉讼爆炸带来的前所未有的压力。与此同时,由于审判实践中案件繁简分流机制的不甚合理,大量事实争议不大、法律适用明确的案件占用了大量司法资源,造成诉讼成本投入与产出的不均衡。[1]为解决这一矛盾,各地法院充分发挥调解优势,运用社会各界的力量,逐步建立起了多元化纠纷调解机制,即由党委、政府统一领导,建立纠纷调处中心,由司法行政管理部门提供业务指导,有关职能部门如妇联、青联、工会、交巡警等共同参与,社会各界整体联动的调解解决纠纷机制。这种多元化调解格局囊括了行政调解、人民调解、司法调解、行业调解等调解形式在内,涉及的范围非常广泛。多元化调解格局的建立,分流了法院的审判压力,也为社会的和谐稳定作出了强有力的贡献。但是,由于参与主体的多元化以及相关责权的不明确等问题,个别参与主体表现出热情不高、敷衍了事的心态,加上各种调解之间缺乏有效的沟通和统筹,调解的原则、范畴等与诉讼调解存在较大差异,致使多元化调解格局化解矛盾的的真正效能没能得到最大限度地发挥,而其中很重要的原因就是法院主体地位没能真正发挥和体现出来,格局没人起来,步子自然迈不大。

    一、参与主体多元形成的相互博弈致使格局没能有效发挥

    法院主导地位的缺失,导致多元化调解格局中的各方各自为政,多方往往会从内部利益考虑而形成权利义务的相互博弈,从而影响整体效能的发挥。主要表现为:

    1、参与各方思想认识不统一

    多方参与调解组织没有真正从社会和谐稳定、国家长治久安的政治大局理解多方参与解决矛盾纠纷机制建立的必要性和重要意义。加之思想上没有高度重视、调研宣传力度不够以及交流沟通平台的不顺畅等,导致多方参与机制没有很好发挥重要作用。尤其表现在各类调解的衔接和配合上,明显缺乏默契,往往以各扫门前雪的心态来处理纠纷,缺少纠纷化解一盘棋的思想。

    2、参与各方行动缺乏统一指挥

    多方参与调解机制缺乏统一领导,不能很好得到当地党委、政府人力、财力、物力的大力支持,特别是在调解机制中发挥主力军的人民法院更是如此;多方参与调解矛盾纠纷解机制未能形成统一有效的整体,整体上松、散、垮,战斗力不强,不利于矛盾纠纷的化解,社会的和谐。[2]有的地方没有建立起相应的组织领导机构,或者建立了机构由于没有明确的权利义务规定并没有真正运作起来,使得这个庞大组织的运作缺少指挥力。

    3、参与各方权利义务不明确

    目前,并没有专门的法律、法律和政策立法对多元化调解机制进行规定,参与主体之间的权利义务没有明确的规定。在立法保障缺失的影响下,多方参与机制所需要的人力、物力、财力等也无法得到保障。这在基层调解组织中比较明显,特别在基层法院案多、人少、经费缺乏的情况下表现得尤为突出。

    4、人民法院在多方参与调解中没有很好的得到当地党委、政府的理解和支持

    虽然各地基本上都在辖区范围内建立起解决纠纷、化解矛盾多方参与调解的司法为民网络图,但由于主观和客观等方面的原因,没有使其发挥更大的作用。[3]加之人民法院普遍存在的案多、人少、经费缺乏等原因,没能在人民法院内部完善好多方参与调解机制的制度、机构、信息共享、衔接互动等措施,党委政府对法院调处能力的期待和法院实际能力存在较大差距。

    二、当前多元化调解机制中法院主导地位缺失的表现

    社会转型的历史条件使得中国的解纷机制处于传统与现代的交混之中。历史形成的城市与农村二元结构的分化是构建中国特色的基层解纷机制所需要考虑的时代背景。[4]据统计,七成以上的纠纷发生在基层。所以基层法院及派出人民法庭成为了化解矛盾纠纷的主力军,因此,要真正发挥多元化调解机制的作用,基层法院及人民法庭的主导作用必不可少。目前,本应处于多元化纠纷解决机制主导地位的基层法院和人民法庭,客观上还存在着与其应有地位不相称、与基层群众对司法的现实需求不相适应等问题。

    1、法官对自身主导地位的认同度不高
    如前所述,基层法院和人民法庭在多元化调解机制中处于主导地位,这不仅取决于基层纠纷解决机制的现状,更重要的是适应基层群众对司法的现实需求。而主导地位的实现是人,即法官,只有法官真正行动起来,把握主动权,才能形成主导作用。客观上,在矛盾纠纷难以调和时,无论是基层政权组织,还是基层自治组织,最后往往把目光聚焦于法院,希望司法机关能及时地介入并加以解决。在大家的思维当中,法院已经成为了调处地方矛盾、化解纠纷的主力军。但是,不少法官收到传统不告不理定势思维的影响,或贪图省事,或缺乏经验,或只会钻读法律等,仍把自己定位为审理案件上,如果案件没有被动的到自己手上,是不会主动去引导他们用其他非诉讼方式去化解矛盾的。对法院和人民法庭功能的扩展、角色的换位思考不够,甚至是不认同。[5]对法院和人民法庭参与多元化纠纷解决机制,尚存在种了别人的地、荒了自己的田的模糊思想,从思想上把自己从多元化纠纷解决机制中孤立出来,这与人民法庭在基层组织心目中的位置形成强烈的反差。
    2、法院对多元化纠纷调解机制的指导不力

    多元化纠纷解决机制应是一个主体上多元、联系上紧密、功能上互补、程序上衔接的运作体系。在这个体系中,基层法院和人民法庭通过功能的衔接与整合,对非诉纠纷解决主体予以必要的指导与监督,实现引导中的指导和支持中的监督。这种工作上支持与监督,就其他纠纷解决主体而言,既是提高诉外调解人员工作能力的有效途径,也是保障诉外调解效力的力量源泉。[6]但由于观念和制度上的影响,反映到实践层面上,人民法庭表现出诸多与多元化纠纷解决机制不相适应的地方。

    3、法院参与多元化调解机制缺乏激励机制

    从现有的法院量化管理考核指标看,对于法院的各项指标考核虽然比以前只追求办案效率和质量的考核已经有了较大的扩充,衡量案件效果的诸如息诉罢访率、信访投诉率等指标也逐渐加入考核的行列中,但是除案件调解率等少数传统指标外,没有策应发法院和人民法庭主导多元化纠纷解决机制这一重要职能转化,规定相应的考核办法和激励机制。[7]如人民法庭指导人民调解开展工作,既是《人民法院组织法》赋予人民法庭的一项重要职责,也是人民法庭参与多元化纠纷解决机制的一项重要内容。但这项职能具体落实到人民法庭岗位目标考核上,往往只是一般性倡导,缺乏硬性要求,缺乏奖惩措施。制度设计的缺失,引起了政策导向上的迷惘。人民法庭是否指导、如何指导以及指导成效如何,从基层法院对人民法庭岗位考核的角度看,并无太多影响。相反,均衡结案率、审限内结案率等考评指标的不断强化,体现了追求效率最大化的政策导向,与人民法庭坚持巡回办案、注重矛盾调处的司法传统以及基层对人民法庭的实际需求形成制度与现实的冲突,一定程度上制约了法院和人民法庭参与多元化纠纷解决机制的职能发挥。

    三、正确认识多元化调解机制中法院的地位

    在多元化调解工作格局的构建过程中,法院要遵循不缺位,不越位,不错位的原则,依托职能优势和专业资源,发挥统筹协调的作用,对人民调解、行政调解等其他纠纷化解方式发挥指导和支撑作用。

    1、必须要坚持和灌输基本的法律原则

    一是必须强调司法最终原则。在各类调解中要明确无论是行政调解,还是仲裁、人民调解等,都不应赋予其终结的权利,要确保司法审查的权威性。二是必须强调司法中立原则,在调解时要辩证处理好一方面鼓励当事人通过法律程序解决纠纷,一方面又鼓励当事人通过非诉程序达成妥协、强调司法被动型和主动介入彻底解决纠纷的矛盾关系。[8]

     2、要坚持党委的领导

    固然,司法在多元化纠纷解决机制中居于中心地位,但在整个纠纷解决体系中,司法也只是其中的一个组成部分。构建完善的多元化纠纷解决机制,必须赖于党委政府的高度重视与支持,仅靠法院一己之力或其他部门一己之力,均不足以承担如此重任。但是,这丝毫不表明法院在多元化纠纷解决机制的建构完善中可以无所作为。在和谐社会的语境下,发展和完善非诉讼的纠纷解决机制,解决好诉讼与非诉讼机制的衔接,可以大大扩展法院在维护社会和谐稳定方面的职能作用,更加巩固法院在纠纷解决体系中的核心地位。[9]因此,在建构多元化的纠纷解决体系中,法院完全可以持积极的态度并付诸积极的行动,对非诉讼机制承担起促进、协调和监督作用,并在地方党委政府的主导下,实现各种纠纷解决方式的和谐互动与共同发展。

    3、整合调解资源

    积极创新社会矛盾纠纷调解机制,整合各类调解资源,创新信息预警制度、定期排查制度和领导定期接访制度,延伸人民调解工作领域。在完善诉讼调解机制的基础上,积极构建人民调解、司法调解、行政调解、信访调解四位一体大调解格局的多元化纠纷解决机制,有利于化解大量社会矛盾纠纷,密切党群干群关系,有效地解放基层警力,提高政法工作水平,推动社会治安综合治理的顺利进行,从而,为构建和谐社会奠定坚实的基础。

    4、完善诉调对接机制和司法确认工作

    诉调对接是指人民法院司法调解和人民调解、行政调解、其他组织调解的对接,是司法调解的前延和非司法调解的后续。目前广东法院创建的诉调对接模式最具特点,即法院与司法部门建立起人民调解与司法对接的工作机制,在人民法庭内部设立人民调解工作室,同时派遣人民调解员负责调解工作。对前来立案的当事人,可选择先行到诉调对接人民调解工作室进行调解。对于调解成功的案件,由人民法院对调解协议审查后进行司法确认。调解不成的,继续进行一般的诉讼程序。调解工作室、人民调解组织、行政机关或其他组织接受人民法院委托调解及其依职权进行调解的,不收取费用。人民法院对调解工作室、人民调解组织、行政机关或其他组织移送的调解案件进行司法确认的,也不收取费用。这种模式的形成对于多元化调解格局的完善和衔接起到非常积极的推动作用。

    5、法院也要注意有所为有所不为

    多元化纠纷解决机制的建构和完善中,法院要有所为有所不为。所谓有所为,就是要正确定位,积极参与,做好业务指导与监督;所谓有所不为,就是要在司法的被动性和能动性司法方面寻求平衡,不做不该法院做的事,不做自己无力做的事。总的讲,也就是不缺位、不错位、不越位。纠纷解决机制的完善是一项牵涉面甚广的工作,特别是各种非诉方式的完善及其之间的衔接配合问题,法院很大程度上都不应该插手,实际上也无能为力。[10]在目前政治体制下,党委政府主导一个地方的经济社会发展,掌握着重要的资源配置权力,由其来调动各方社会资源参与矛盾纠纷的调处工作,进而推动多元化纠纷解决机制的完善,才更具现实性。在党委政府的统一领导下,不同部门的资源还能够实现优化重组,形成优势叠加效应。如可以考虑针对当前群众有纠纷习惯于求助公安机关的现实情况,建立人民调解与治安调解的衔接机制,人民调解组织可以派员驻点公安机关或在公安机关设立调解窗口,由公安机关引导当事人选择人民调解。在劳动争议较多的地区,也可以考虑在劳动行政机关引入类似的做法,在人民调解未能促使双方当事人达成协议时,便利当事人及时寻求行政机关的介入处理。

    四、如何牢固树立法院主导地位

    法院主动地将纠纷解决从司法垄断向社会开放,积极倡导和谐司法,鼓励当事人寻求非诉讼的纠纷解决方式,是法院超越自身利益的体现。但这需要法院在机制建立、行业联合、制度设计等方面努力,才能真正树立起法院在多元化调解机制中的主导地位。

    1、完善多元化调解工作机制,构造纠纷化解平台

    建立以人民调解为基础,人民调解、行政调解、司法调解既各自充分发挥作用,又互相衔接配合,综合运用各种手段化解社会矛盾纠纷的工作新机制,即三位一体调解机制。需要考虑以下三个方面内容:一是完善纠纷劝导和引导制度。对一些因家庭、婚姻、邻里纠纷、损害赔偿、群体性民间纠纷等案件,当事人来咨询时,法院窗口部门要向当事人发放诉前指引书,告知当事人诉讼风险和选择人民调解组织或行政机关解决纠纷的好处,对于当事人愿意选择人民调解或行政调解的,法院则出具相关信函给当事人到相关部门接受调处。对当事人不同意到民调组织或行政机关解决纠纷的,法院则给予立案,进入司法调解程序。人民调解委员会或行政部门受理的纠纷,劝导当事人调解或协调,调解无效,及时引导当事人向人民法院起诉。二是完善委托调解制度。为最大限度减少社会不和谐因素,同时节约诉讼成本,缓解法院审判压力,可考虑设立委托调解制度。即在诉前审前审中三个阶段委托民调组织和行政机关对纠纷进行调解,经调解达成协议的,一般由受托机构制作调解协议书。三是建立人民法院与民调组织、行政机关之间的工作协调机制。例如法院定去邀请人民调解员旁听案件审理;汇编典型示范案例和调解工作手册,供调解员学习或调解纠纷时予以援用;在人民调解室内设立小型法律书库,供人民调解员调解时及时援引法律、法规和政策,帮助拟定调解方案等。同时人民法院、行政部门、司法行政机关应定期或不定期召开会议,研究工作衔接与配合中的相关问题,协调解决工作难题,切实构建信息交流、信息共享与反馈制度。

    2、将民风民俗和专家学者邀入调解机制

    在广大农村欠发达地区,可尝试邀请熟悉本乡本土、村民、居民之间处理争议方式的社会贤达参与调解工作,该方式对相邻关系、损害赔偿、家事类纠纷等传统型案件更为凑效。另外,对于房地产、工程造价及质量纠纷、医疗类、物业类纠纷、劳动争议、交通事故纠纷、消费者权益等纠纷,常常涉及较多专业知识,若有相关专业人事参与,更能得出专业、权威的结论,更能实现庭外和解和诉讼调解,因此应进一步扩大特邀调解员的选任工作。[11]

     3、加强对仲裁的交流与监督

    我国立法确立了法院对仲裁的司法监督制度,该制度主要通过两种方式进行,即不予执行和撤销裁决,但这种监督范围存在扩大化问题。表现在当事人向法院请求不予执行和撤销裁决的理由既包括程序问题,也包括证据问题和法律问题。监督范围的扩大化容易使当事人心存疑虑,担心仲裁程序形同虚设,最终以司法裁判结果为准,这将会导致大量本可以通过仲裁处理的案件直接涌入法院,增加审判压力。[12]为使两种机制形成良性互动关系,应充分发挥仲裁机制的方便灵活属性,但须对其可能产生的自由化倾向进行有效监督。建议法院对仲裁裁决的司法监督应只限于程序问题。另外,法院应及时与仲裁委进行沟通交流,形成定期协调会、座谈会制度,对实践中存在的一些问题达成共识,用以指导今后的仲裁和司法审查工作。

    4、充分调动律师参与调解的积极性

    为扩大庭外和解范围,充分调动和发挥律师在民事诉讼中的积极性和主动性,对于双方均委托代理律师的民事案件,可由双方代理律师主持双方进行庭外和解工作。律师主持和解达成的协议须经法院确认,否则无效。人民法院确认和解协议有效的,即可制作调解书,并将和解协议入卷备案。人民法院对在律师和解工作中业绩突出的律师,建议有关部门予以表彰;对在律师和解工作中违反律师执业要求的,建议有关部门予以处罚。

    5、建立健全法院主导多元化纠纷解决机制的考核机制

    要对现行的法院岗位目标量化责任制予以修改完善,要将指导人民调解开展工作,配合司法行政部门培训人民调解员工作,诉前纠纷调解工作,民调协议审核确认执行工作等等,作为法官的明确职责,实行量化考核,与法官的奖惩挂钩。通过制度的设计,促成人民法院积极主导、融入多元化纠纷解决机制之中,实现整体联动,功能互补。

    (作者单位:江门市中级人民法院民四庭)



    [1]袁好峰、孙鹏:《诉讼爆炸现象调查》,江苏法制报,200899,第7版。

    [2]张旭东、沈荔娟:《和谐社会视野下民事纠纷解决机制研究》,郑州航空工业管理学院学报第27卷,第5期。

    [3]刘卫、王建伟:《论法院多元化调解机制的构建》,四川科技报,2009820A06版。

    [4]梁平、孔令章:《转型时期基层纠纷解决机制的构建》,《学术月刊》,2009年第10期。

    [5]冯辉:《在法官、行政官与村官之间──对基层人民法庭法官职能的思考》,《东方法眼网》,20071220

    [6]王一:《论和谐社会与多元化纠纷解决机制》,《世纪桥》,20091期。

    [7]孙益全,鲁保林,刘永红:《多元化纠纷解决机制问题分析》,《社会科学家》,200811期。

    [8]蒋惠岭:《现代司法理念中的司法独立》,载法律教育网,于201021访问。

    [9]石先广:《人民调解、行政调解、司法调解有机衔接的对策思考——以上海市杨浦区整合调解资源的实践探索为视点》,《中国司法》,2006年第8期。

    [10]齐树洁:《诉前司法确认制度的喜与忧——纠纷化解在诉前专题报道之三》,《民主与法制》,2009年第20期。

    [11]张天轮、徐斌:《发挥人民调解的诉讼替代作用,探索诉讼调解适度社会化诉途径》,《人民司法》,2004年第1期。

    [12]强世功:《调解、法制与现代性:中国调解制度研究》,中国法制出版社2005年版,第2页。